یادداشت: اکوسیستم نوآوری به کاتالیزور نیاز دارد
علی نوری؛ مدیرعامل شرکت ارتباطات هوشمند شهر درباره اهمیت و نقش اکوسیستم نوآوری تاکنون مطالب…
۵ اردیبهشت ۱۴۰۳
سید محمدصادق امامیان
نگاهی به تغییر پارادایمی قانون‌نویسی از طرح صیانت تا نظام تنظیم مقررات خدمات
سید محمدصادق امامیان
۲ بهمن ۱۴۰۰
زمان مطالعه : ۵ دقیقه
آبان سال جاری در حالی با تردید فراوان یادداشت «از رویکرد تک‌بخشی تا حکمرانی چندسطحی فضای مجازی» در شماره ۹۵ نشریه پیوست را قلم می‌زدم که امید چندانی به امکان تحقق چنان تغییر ماهوی و بنیادینی در طرحی قطبی شده، سیاست‌زده و مناقشه‌برانگیز موسوم به «طرح صیانت» را اساساً تصور نمی‌کردم. نیک‌بختانه اما مجموعه تحولات و همگرایی کم‌نظیر نهادهای متولی با محوریت وزارت ارتباطات، زمینه‌ای تاریخی برای تحقق ایده «حکمرانی تنظیم‌گرانه» که در چند سال اخیر یکی از محوری‌ترین توصیه‌های سیاستی همکارانم در اندیشکده حکمرانی شریف قلمداد می‌شد فراهم آورده است. طرحی که با نام «نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی» در دستور کار کمیسیون ویژه قرار گرفته واجد نکات ارزشمندی از رویکرد مزبور است.
ایده طراحی نظام حکمرانی مبتنی بر نقش فعال نهادهای تنظیم‌گر ابتدا در سال ۹۵ و با انتشار کتاب «درآمدی بر دولت تنظیم‌گر» که حاصل تلاش‌های فراوان همکاران اندیشکده در افزودن بخش تنظیم‌گری به لایحه اصلاح قانون خدمات کشور در دفتر هیات دولت وقت بود، تشکیل نهادهای تنظیم‌گر مدرن را برآمده از تجربه ناقص قانون اجرایی‌سازی سیاست‌های اصل ۴۴ و تشکیل ناکارآمد شورای رقابت، ضرورتی حیاتی برای دوران نوین توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور می‌دید. در ادامه اما، تداوم مناقشات درون دولتی و مقاومت کم‌سابقه وزارتخانه‌ها در برابر تشکیل نهادهای نیم‌بند تنظیم‌گر بخشی مبتنی بر اختیارات قانون اصل ۴۴؛ برخورد به سد مستحکم ایرادات حقوق اساسی ملهم از اصل تفکیک قوا مبنی بر عدم امکان واگذاری اختیارات مقررات‌گذاری تجمیع‌شده در قوه مقننه (ایرادات اصل ۸۵ و اصل ۱۳۸ قانون اساسی)؛ و همین‌طور منع حقوقی تعویض اختیارات رسیدگی به تخلفات به نهادی خارج از قوه قضائیه؛ در مجموع دورنمای اثربخشی تنظیم‌گران بخشی را حتی بر فرض تشکیل با تردید جدی مواجه ساخته بود. چالشی راهبردی که در گزارش «حکمرانی تنظیم‌گرانه» که در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در سال ۹۷ منتشر شده است و در آن تشکیل تک‌نهادهای تنظیم‌گر را بدون تغییر رویکرد در الگوی حکمرانی با هدف جایابی این نهادها به عنوان بخشی از «ماشین و دستگاه اداره کشور» ناممکن ارزیابی کرده است.
تشکیل ساترا به عنوان یک نهاد تنظیم‌گر فرا-رقابتی و با دایره مسئولیتی توأمان اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، تجربه جدیدی از پیاده‌سازی مفهوم موسع تنظیم‌گری بود که در «گزارش طرح تاسیس و اداره ساترا» سال ۹۷ اندیشکده تبیین و تشریح شده است. بعدتر اما به‌رغم وجود پشتوانه قانون اساسی و جایگاه فراقوه‌ای رسانه ملی در تاسیس ساترا، هرچند به مصداق مصرع معروف حضرت حافظ «عشق آسان نمود اول»، ولی در مقام عمل چالش‌های نظام حکمرانی دامنگیر این نهاد تازه‌تاسیس نیز شد؛ مجموعه چالش‌هایی که نگارنده در یادداشت‌های سیاستی سه‌گانه آذرماه و دی‌ماه ۱۳۹۹ به ابعادی از آنها پرداخته است. از طرفی لزوم رویکرد کل‌گرایانه و همگرا به بهانه طراحی نهادی معیوب سند شبکه ملی اطلاعات در یادداشت «همگرایی در فضای مجازی و سندرم تشتت حکمرانی و رقابت تنظیم‌گران» در روزنامه دنیای اقتصاد آذرماه ۹۹ مورد اشاره قرار گرفته بود. یادداشت «نهاد رگولاتور»، چالش تفکیک قوا، کمیسیون یا سازمان در شماره ۸۶ ماهنامه پیوست، تشکیل کمیسیون عالی ساترا را با حضور نمایندگان سه قوه به عنوان راه‌حلی موقت برای گذار از میراث نگاه افراطی تفکیک قوا در نظام حقوق اساسی کشور پیشنهاد می‌دهد. این سه‌گانه اما با نوشتار دی‌ماه ۹۹ روزنامه فرهیختگان به مساله «رگولاتور و دستگاه قضا»، تداخل یا تکامل هم اشاره‌ای گذرا داشته است. مساله‌ای که با توجه به تنوع و تکثر دستگاه‌های شبه‌اجرایی زیرمجموعه قوه قضائیه ابعاد وسیع‌تری هم پیدا می‌کند، به نحوی که بدون بازتعریف نسبت معناداری بین نهاد تنظیم‌گر و دستگاه عدلیه، عملاً امکان تحقق نقش تنظیم‌گران در نظام حکمرانی دست‌نیافتنی می‌شود.
همزمانی دو پنجره فرصت تغییر دولت و اعلام وصول اولین پیش‌نویس قانونی جهت اعمال حکمرانی بر فضای مجازی- بیش از گذشت یک دهه از اجرای قانون حداقلی جرائم رایانه‌ای مصوب ۱۳۸۷- محملی برای نهادینه‌سازی آن دیدگاه مبنایی توسعه‌یافته در پس سالیان متمادی رفت‌وبرگشت سیاستی بین تحقیق و اجرا فراهم کرد. دیدگاهی که در عبارت ترکیبی «نظام تنظیم مقررات» تبلور یافته و از منظر نگارنده حاوی وجوه تمایز ذیل است:
۱- کار ویژه تنظیم‌گری با مفهوم کلان «هم‌راستاسازی منافع بخش خصوصی و عمومی» با تشکیل تک‌نهادهای جدامانده از هم و بدون تعریف ارتباطات شبکه‌ای میان-تنظیم‌گری و بازتعریف تعاملات و نسبت معنادار آن با قوای سه‌گانه کشور و سایر ارکان نظام حکمرانی ملی محقق نخواهد شد.
۲- تحولات سریع فناوری و تطورات مدل‌های کسبوکار نوین به ویژه در فضای دیجیتال، عملاً امکان اعمال حکمرانی مبتنی بر ساختارهای سنتی قانون‌گذاری، قضاوت و اجرای بخش عمومی را به چالش جدی کشانده است. لزوم تعریف نهادهایی چابک، تخصصی و با اختیارات متمرکز و مجهز به سبدی از ابزارهای حقوقی، اقتصادی، فنی و رفتاری از جمله حداقل تمهیدات لازم نظام حکمرانی برای مواجهه با دنیای پویا و به سرعت پیش‌رونده «فناوری‌های تخریب‌گر» هستند.
۳- با مفروض انگاشتن این اصل که «حوزه دیجیتال یک بخش نیست»، به‌هم‌پیوستگی و مرزهای متغیر و لرزان بخش‌های متأثر از همگرایی روزافزون دنیای دیجیتال، لزوم تعریف ساختاری برای نهادینه‌سازی همکاری تنظیم‌گران، تقسیم‌کار پویا و تعریف حوزه‌های جدید تنظیم‌گری را گریزناپذیر می‌کند. از این رو کمیسیون عالی تنظیم مقررات با تعریف جدید در طرح حاضر، یک دگردیسی بنیادین از نهادی ابرتنظیم‌گر به یک نهاد هماهنگ‌کننده و موسوم به «تنظیم‌گر تنظیم‌گران» را نمایندگی می‌کند.
با وجود مزایای قابل توجه طرح نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی، این طرح هنوز از خلأهای چشمگیری رنج می‌برد. تعریف نشدن نسبت کمیسیون و تنظیم‌گران با دستگاه‌های اجرایی مرتبط و وزارتخانه‌های بخشی، ابهام در نسبت آنها با بخش‌های متعدد دستگاه قضا، مسکوت ماندن تعارضات نهادهای حمایتی و تسهیل‌گر و نظام تنظیم‌گری، خلاء تعریف مداخلات و تعاملات قوه مقننه با این نظام، فقدان رابطه مشخصی بین نهادهای فراقوه‌ای و لایه ارزشی نظام حکمرانی، در کنار عدم تاکید بر نقش نهادهای خود و هم‌تنظیم‌گر در چنین زیست‌بومی از جمله محدودیت‌ها و نقایص طرح حاضر است که امید است در جریان رسیدگی در کمیسیون تا حد ممکن پاسخی درخور برای آنها تعبیه و تدارک شود.
ارسال دیدگاه